REINTEGRASI ACEH
POSITION PAPER
REINTEGRASI ACEH
Aceh Judicial Monitoring Institute (AJMI)
1. Sejarah Reintegrasi Aceh
Aceh telah mengalami masa yang relatif panjang dalam situasi konflik. Apabila hanya mengambil periodesasi situasi konflik secara vertikal yang terjadi antara pihak Republik Indonesia (RI) dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), setidaknya konflik Aceh telah berlangsung selama kurang lebih 3 (tiga) dasawarsa belakangan ini.
Situasi konflik di Aceh dalam durasi waktu selama itu, pada satu sisi mutlak dipandang sebagai suatu periodesasi yang negatif. Dimana setidaknya pada tingkat kesejahteraan, rasa aman masyarakat, dan wujud penegakan Hak Azasi Manusia menjadi jatuh pada titik yang sangat buruk. Sedangkan dilain sisi, situasi konflik di Aceh juga dapat dipandang sebagai sesuatu yang positif, tepat ketika referensi masyarakat akan situasi konflik dan penciptaan perdamaian secara berkelanjutan menjadi edukatif dan kontributif didalamnya.
Artinya disadari ataupun tidak, seluruh komponen masyarakat Aceh secara langsung telah mengalami upaya-upaya nelakukan transformasi konflik dan percepatan wacana. Yang secara langsung, telah menstimuli berbagai gagasan perubahan ke arah yang lebih progresif dan konseptual untuk kemajuan daerahnya mencapai sebuah cita perdamaian secara hakiki.
Perjalanan panjang Aceh dalam situasi konflik mulai mencapai titik terang setelah dicapai sebuah kesepakatan damai antar kedua belah pihak yang bertikai, yakni antara pihak RI dan GAM. Sebuah proses peace making yang diwujudkan dalam lembar nota kesepahaman/ Memorandum of Understanding (MoU) pada tanggal 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia, talah memberikan landasan yang mengikat secara langsung bagi kedua belah pihak. Untuk kemudian, sesegera mungkin diantara mereka secara bersama dapat mengakhiri konflik dan wajib tunduk untuk melaksanakan materi muatan MoU.
Pasca konflik Aceh, sebagaimana ditandai melalui penandatanganan MoU Helsinki tahun 2005 diatas, meletakkan program Disarmament, Demobilisation and Reintegrasi (DDR) sebagai tahapan program pasca konflik, yang didalamnya memuat tujuan jangka pendek dan jangka panjang.
Secara prinsip, penekanan utama pelaksanaan program DDR pada daerah pasca konflik, lebih menitik tekankan atau berdasar pada keutamaan istilah Keamanan Manusia. Program DDR ini telah dianggap dapat memberikan kontribusi dalam mengurangi rasa ketidakamanan manusia, baik bagi mantan gerilyawan dan masyarakat secara keseluruhan. Dengan kata lain, melalui pelaksanaan program DDR akan dapat merealisasikan pemberian kontribusi kepada sektor keamanan dan stabilitas dalam lingkungan pasca konflik sebagai tujuan jangka pendeknya, sehingga pemulihan dan pembangunan sebagai tujuan jangka panjang program, secara sekaligus dapat mulai berjalan.
Dalam pelaksanaan program DDR di Aceh pasca konflik, bersumber pada materi muatan MoU Helsinki yang telah disepakati oleh kedua belah pihak. Pelaksanaan Disarmament misalkan, dalam MoU tertuang pada point ke-4, yakni tentang Pengaturan Keamanan (Security Arrangement). Pada 3 (tiga) butir utamanya, yakni butir 4.3, 4.4, 4.9 setidaknya telah rinci mengatur dan menjelaskan teknis pelaksanaan disarmament.
Selanjutnya untuk program Demobilisasi, dalam pelaksanaannya tidak jauh berbeda, telah diatur juga dalam MoU pada point ke-4 yakni, tentang Pengaturan Keamanan. Setidaknya terdapat 4 (empat) butir utama yang secara rinci telah mengatur dan menjelaskan teknis pelaksanaan demobilisasi yang dimaksud, diantaranya terdapat pada butir 4.2, 4.5, 4.6, 4.7.
Kedua pelaksanaan program diatas, baik disarmament maupun demobilisation adalah sebagai tujuan jangka pendek. Yang dimaksudkan, untuk memberi kontribusi secara langsung pada sektor keamanan dan stabilitas dalam lingkungan pasca konflik. Sedangkan untuk pelaksanaan Reintegrasi, adalah sebagai tujuan jangka panjang program.
Reintegrasi sebagai bahagian yang tidak terpisahkan dari kedua program disarmament maupun demobilisation, pada tahapan realisasinya tetap saja bersumber juga pada MoU. Pada point 3 tentang Amnesti dan Reintegrasi ke dalam Masyarakat, terutama butir 3.2, telah secara eksplisit dijelaskan pengaturan dan pelaksanaan reintegrasi. Selain itu, salah satu butir secara spesifik menjelaskan dan memprioritaskan juga tiga subjek penerima manfaat program reintegrasi, yakni: a) mantan pasukan GAM; b) tahanan politik yang memperoleh amnesti; c) semua masyarakat korban.
Kendatipun telah tertuang dalam point MoU, reintegrasi yang bertujuan secara jangka panjang menuntut juga berbagai pertimbangan dan kelengkapan aspek yang menyertainya, serta komitmen penyediaan alokasi dana dari pemerintah pusat dan daerah. Yang kesemuanya, memerlukan pengaturan lebih lanjut dan memperhatikan kewenangan yang dibentuk secara proporsional. Dengan demikian, maka pelaksanaan program reintegrasi musti berjalan bersamaan di masa transisi damai Aceh dengan berbagai point kesepakatan lain yang tertuang dalam MoU.
Adapun secara substansi, terdapat 6 (enam) point didalam materi muatan MoU Helsinki 2005, sebagai berikut;
1) Legalitas Pemerintahan sendiri (self Goverment) yang memberikan jaminan pada partisipasi politik, ekonomi dan peraturan perundangan terkait lainnya, yang dianggap relevan berdasarkan pada pengaturan kewenangan bagi Aceh sebagaimana telah diwujudkan dalam Undang-undang No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA);
2) Penegakan HAM melalui kepatuhan Pemerintah RI terhadap kovenan Hak Sipil dan Politik (Hak Sipol) beserta Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (Hak Ekosob) serta pembentukan pengadilan HAM maupun KKR di Aceh;
3) Pemberian Amnesti dan Reintegrasi bagi semua mantan pasukan GAM, tahanan politik, dan rakyat sipil yang dapat menunjukkan kerugian yang jelas akibat konflik, hingga pembentukan Komisi Bersama Penyelesaian Klaim;
4) Pengaturan Keamanan pasca konflik yang ditujukan pada keberadaan pihak GAM, tentara dan polisi di Aceh;
5) Pembentukan Misi Monitoring oleh Uni Eropa dan negara ASEAN untuk memantau berlangsungnya program DDR pasca konflik di Aceh beserta pengaturan kewenangannya;
6) Terakhir adalah pengaturan tentang mekanisme Penyelesaian Perselisihan.
Berangkat daripada itu, maka reintegrasi sebagai tujuan jangka panjang dalam tahap membangun perdamaian (peace building) di Aceh pasca konflik, memerlukan komprehensifitas aspek yang dimandatkan dalam MoU. Atau secara lebih sederhana, reintegrasi mutlak mempersyaratkan 2 (dua) aspek dominan yang musti diprioritaskan, antara lain: a) jaminan atas situasi keamanan; dan b) mengedepankan keadilan distributif dalam pengelolaan bantuan sosial maupun ekonomi.
Dalam analysis demikian, maka untuk pengelolaan secara institusionalnya Pemerintah telah menghadirkan Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) sebagai pemegang mandat utama reintegrasi. Badan ini secara normatif diawali oleh Instruksi Presiden dan terbentuk melalui SK Gubernur, yang mengalami perubahan hingga 3 (tiga) kali. Sayangnya dalam perubahan yang dimaksud, sekaligus telah mengamputasi mandat dan kewenangan institusi BRDA dalam pengelolaan keuangan secara otonom.
Alhasil, BRDA sebagai pemegang mandat reintegrasi yang menetapkan kebijakan, merumuskan kebutuhan, melaksanakan program dan kegiatan, tidak mampu bekerja secara maksimal dalam memenuhi 2 (dua) aspek dominan diatas, baik dalam hal memberikan jaminan atas situasi keamanan, maupun mengedepankan keadilan distributif dalam pengelolaan bantuan sosial maupun ekonomi.
Masyarakat Aceh pada umumnya dan semua mantan pasukan GAM, tahanan politik yang memperoleh amnesti, maupun korban konflik pada khususnya, tentu menanam kekecewaan pada salah satu kausalitas kelemahan lembaga BRDA yang demikian, sebagai sebuah institusi pemegang mandat reintegrasi Aceh. Sehingga, sangat dikhawatirkan reintegrasi Aceh di bawah BRDA sebagai institusinya terancam gagal, dimana sekaligus memberikan sumbangan atas kegagalan paket MoU damai Aceh yang mustinya dapat terlaksana secara utuh (indivisibility).
2. Redefinisi, Reorientasi dan Konteks Permasalahan Reintegrasi Aceh
Aceh Pasca Konflik yang ditandai oleh sebuah pengakuan secara fakta (de facto) dan hukum (de jure) -nya melalui MoU Helsinki, mustinya jauh lebih membutuhkan perhatian dan waktu yang relatif lebih lama untuk diselesaikan. jika dibandingkan dengan, proses rehabilitasi dan rekonstruksi infrastruktur fisik Aceh yang hancur akibat bencana Gempa dan Tsunami.
Yang demikian merupakan sebuah keniscayaan, mengingat proses damai Aceh masih harus melalui masa transisi dalam tahapan menjaga perdamaian (peace keeping), kemudian menuju tahapan membangun perdamaian (peace building). Didalamnya senantiasa berkaitan erat dengan pembenahan atas berbagai bidang, baik bersifat material maupun imaterial yang telah hancur sebelumnya akibat konflik.
Adapun spirit serta kepentingan dalam mengawal proses damai Aceh agar dapat berjalan secara berkelanjutan, berangkat daripada sebuah pemahaman yang benar bahwa, “Damai bukanlah hanya milik segelintir elit Gerakan Aceh Merdeka (GAM) ataupun Pemerintah Republik Indonesia (RI) yang menandatangani langsung MoU. Akan tetapi, damai justru milik masyarakat Aceh disemua lapisan. Sehingga, mutlak bahwasannya untuk secara bersama menjaga jalannya massa transisi pasca MoU menuju damai Aceh yang berkelanjutan.”
Pasca MoU, yang kemudian ditindaklanjuti melalui proses pelucutan dan penarikan pasukan memang telah berlangsung, mantan kombatan dan masyarakat-pun mulai ada keyakinan bahwa proses perdamaian akan terus berlanjut. Kendatipun demikian, sangat disayangkan ketika memasuki tahapan Reintegrasi sebagai bagian daripada satu paket program DDR, yang sekaligus merupakan derivasi langsung daripada mandat MoU, nyatanya terjadi pembiasan atas permasalahan yang harusnya dapat segera di jawab.
Untuk mengetahui permasalahan yang dimaksud, maka sebelumnya kita perlu memiliki kesepemahaman tentang, “Bagaimana sebenarnya konsep reintegrasi secara ideal dan kontekstual di Aceh?” Harapannya sederhana, dimana sekurangnya dapat diperoleh re-orientasi yang jelas atas pelaksanaan program DDR di Aceh berdasarkan MoU, khususnya program reintegrasi. Dan untuk mengetahui secara pasti konteks permasalahan yang semustinya dapat segera dijawab oleh pihak-pihak yang terkait. Sekaligus, nantinya dapat menawarkan pilar damai Aceh berdasarkan pada pilihan program yang diambil secara lebih komprehensif.
Redefinisi Reintegrasi Aceh
Sebuah definisi yang paling dekat tentang Reintegrasi dalam konteks Aceh, sekurangnya terdapat dalam kaidah-kaidah Panduan Perlucutan, Demobilisasi, Reintegrasi di Aceh yang dibuat oleh ILO pada Desember 2005 yakni, Reintegrasi adalah sebagai sebuah proses di mana mantan gerilyawan (dan orang-orang yang bergantung pada mereka) memasuki kehidupan sipil dan bergabung kembali dengan masyarakat sipil melalui komunitas (baru atau lama) mereka.
Maka menurut pendapat kami, secara ideal konsep program reintegrasi di Aceh musti mampu memberikan pendekatan dari berbagai aspek, baik sosial, ekonomi, politik, hukum, dan lain sebagainya yang dianggap relevan sesuai dengan konteksnya. Sedianya, dimaksudkan untuk mempercepat terciptanya pra-kondisi memasuki atmosfer kehidupan sosial yang normal dan tertuju pada terciptanya situasi keamanan manusia (human security).
Perwujudan reintegrasi yang demikian, dianggap penting karena selalu mempertimbangkan adanya saling keterkaitan dari berbagai aspek pendekatan dan terdapat keutuhan (indivisibility) pelaksanaan program didalamnya. Dan tentunya hasil yang diperoleh dapat dipandang, jauh lebih memiliki komprehensifitas dalam rangka penyelesaian berbagai kerentanan konflik, yang secara dominan masih menjadi referensi utama bagi masyarakat Aceh pasca perjanjian damai.
Reorientasi Reintegrasi Aceh
Berdasarkan pada re-definisi program reintegrasi yang demikian, maka para pihak yang berkepentingan mustinya dapat menindaklanjutinya secara lebih jeli dalam menentukan penekanan (aksentuasi) pada aspek-aspek yang dianggap dominan, sebagai sebuah pendekatan atas pelaksanaan program reintegrasi secara ideal dalam konteks Aceh diatas. Artinya, bahwa pelaksanaan reintegrasi tidak boleh hanya sekedar menjawab kebutuhan material berupa bantuan ekonomi semata, tetapi juga harus mampu memperkuat insentif kelompok-kelompok lain dalam mendukung perdamaian.
Maka, menjawab dimensi keamanan juga mutlak diperlukan untuk mendukung proses reintegrasi, dan ketegangan yang sedang muncul ataupun yang laten adalah hal paling penting yang musti diperhatikan sebagai langkah strategis dalam merencanakan intervensi sosio-ekonomi lanjutan pasca-konflik, untuk memperkokoh pembangunan yang damai.
Perspektif kami memandang bahwa, konsep Reintegrasi di Aceh secara ideal menghendaki re-orientasi pada dua aspek yang kami anggap dominan bersandar pada tujuan terciptanya human security, yakni pada aspek keamanan dan sosial ekonomi, dengan penjelasan lebih lanjut sebagaimana berikut;
1. Pada aspek Keamanan, termasuk di dalamnya berhubungan dengan penegakan hak sipil dan politik. Yang berarti mempersyaratkan adanya pengakuan dan perlakuan yang sama kepada semua subjek hukum di muka peradilan tanpa terkecuali, serta dijaminnya peranserta masyarakat dalam ranah politik, termasuk akses dalam penentuan kebijakan.
2. Sedangkan pada aspek Sosial-Ekonomi, mempersyaratkan adanya jaminan keadilan distributif atas akses sumberdaya yang dimiliki, serta proses pemulihan Masyarakat Aceh pada umumnya dan semua mantan pasukan GAM, tahanan politik yang memperoleh amnesti, maupun korban konflik pada khususnya, yang dilakukan secara berkelanjutan melalui komitment penganggaran pada pos anggaran publik baik di pemerintah pusat maupun daerah.
Berangkat dari penjelasan definisi konsep dan reorientasi program reintegrasi diatas, maka terdapat spiral yang menjustifikasi bahwa, “program reintegrasi tidak dapat berjalan sendiri sebagai sebuah program tunggal,” yang kemudian cendrung dimaknai lebih lanjut secara sempit bahwa, program reintegrasi akan selesai dengan pemberian ataupun bantuan materi atau ekonomi semata pada subjek korban konflik.
Maka sungguh, program reintegrasi Aceh musti bersinggungan dan berjalan beriringan dengan pendekatan aspek lain yang sesungguhnya secara lebih jelas telah tertulis didalam materi muatan MoU Helsinki. Dengan kata lain, program reintegrasi adalah menjalankan secara utuh mandat MoU, baik melalui jaminan terselenggaranya pemerintahan Aceh melalui regulasi Undang-Undang Pemerintah Aceh dan terjaminnya partisipasi politik masyarakat dalam berdemokrasi; adanya Penegakan HAM melalui ratifikasi kovenan hak sipol dan ekosob serta pembentukan KKR dan Pengadilan HAM; diberikannya Amnesti serta terpenuhinya hak para mantan kombatan (GAM), tahanan politik maupun narapidana politik, maupun korban konflik; serta adanya konsistensi pada pengaturan keamanan dan reformasi sektor keamanan di Aceh.
Inilah gambaran umum analysis kami tentang adanya mis-pemahaman program reintegrasi oleh pihak-pihak elit yang menjadi masukan buruk bagi perjalanan program reintegrasi di Aceh memasuki tahun ke empatnya, sehingga telah berakibat pada memuainya rasa keadilan, modal sosial dan ekonomi bagi masyarakat yang berhak, yang semustinya telah dapat menjadi batu pijakan pada proses perdamaian Aceh secara berkelanjutan.
Dengan demikian, lebih lanjut kami melakukan identifikasi pokok permasalahan yang kian serius untuk memperoleh tanggapan guna membenahi program reintegrasi Aceh, yakni; Permasalahan pertama, tentunya tetap tertuju pada Institusi yang diberikan mandat penuh dalam perwujudan reintegrasi. Dalam hal ini, Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) menjadi fokusnya. Kemudian, permasalahan kedua adalah potret daripada dinamika sosial yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh.
3. Problematika atas Implementasi Reintegrasi Aceh.
Dalam implementasi program Reintegrasi Aceh terdapat beberapa problematika yang inhern. Perspektif pertama yang menekankan tinjauannya pada pendekatan secara institusional setidaknya telah menunjukkan beberapa kelemahan, diantaranya adalah:
1. Pembentukan Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) hanya dengan Surat Keputusan Gubernur. Kondisi ini, berakibat pada terbukanya peluang intervensi oleh struktur Pemerintahan yang lebih tinggi dari posisi Gubernur.
2. Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) belum memiliki kejelasan atas konsep strategisnya (blueprint).
3. Penekanan yang hanya tertuju pada aspek ekonomi unsich melalui konsepnya yang bersifat bantuan (charity).
4. Sistem Menejerial lembaga Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) yang lemah.
5. Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) belum berperspektif korban.
6. Bantuan ekonomi seringkali tidak tepat sasaran dan diikuti juga dengan realisasinya yang korup.
7. Adanya indikasi kuat telah diterapkannya Exit Strategi BRDA yang terkesan sebagai praktek cuci tangan dari permasalahannya yang menumpuk melalui finalisasi data korban konflik serta mekanisme komplain perorangan bagi korban konflik.
Sedangkan pada perspektif berikutnya, yakni tentang potret dinamika sosial yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh, menunjukkan juga beberapa temuan yang sekiranya bisa dijadikan sebuah catatan, yakni:
1. Eksisnya kekuatan ex-kombatan GAM yang bernaung di bawah koordinasi Ormas KPA dan partai PA. Mereka cenderung memperoleh kemudahan akses terutama dalam proses rehab-rekon, sehingga diakui ataupun tidak terjadi mobilisasi akses sumberdaya pada suatu golongan tertentu yang berakibat pada terjadinya segregasi sosial bermotif kesenjangan sosial dan ekonomi.
2. Belum semua mantan kombatan terutama Inong Balee mendapat bantuan reintegrasi. Sementara untuk milisi, yang tidak di atur dalam MoU justru mendapatkan bantuan.
3. Banyaknya masyarakat korban yang merasa diperlakukan secara tidak adil atas kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan pelaksanaan program reintegrasi, terutama tidak puas dengan pelaksanaan distribusi bantuan yang di ekspresikan melalui tuntutan keras atas pembenahan kinerja Institusi BRDA.
4. Meningkatnya kriminalitas yang bertendensi kepentingan Politik menjelang Pemilu 2009.
Dengan demikian, berangkat dari tujuh point kelemahan yang inhern dalam institusi Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) dan empat point catatan atas dinamika yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh, maka dapat dipahami secara lebih sederhana bahwa, proses reintegrasi Aceh terancam gagal.
Akutnya persoalan yang dihadapi didasarkan adanya kelemahan hukum secara institusional, kepincangan pada aspek reintegrasi politik yang meliputi di dalamnya adalah aspek hukum dan HAM. Kondisi ini hanya meletakkan aspek ekonomi sebagai pendekatan utama dalam konsep reintegrasi yang digulirkan.
Parahnya, pelaksanaan reintegrasi yang sudah memiliki kelemahan kewenangan, pincang dalam pelaksanaan, dimana hanya mengetengahkan satu aspek saja yakni aspek ekonomi. Nyatanya ditambah lagi dengan tidak tuntasnya pihak Institusi BRDA menghasilkan cetak biru reintegrasi Aceh. Sehingga, semua proses reintegrasi dimasa transisi yang sudah berjalan selama empat (4) tahun ini, cenderung mengalami kerentanan. Yang kesemuanya mengarah pada segregasi sosial di semua lapisan masyarakat. Artinya, situasi ini sangat bertolak belakang dengan idealitas reintegrasi yang sebenarnya.
Terakhir, memanasnya eskalasi kriminalitas bertendensi kepentingan politik yang diawali pada akhir tahun 2008 hingga saat ini, menambah panjang daftar masukan buruk bagi pelaksanaan program reintegrasi Aceh. Sedangkan disisi lain, semua komponen masyarakat Aceh saat ini sudah harus dihadapkan pada pemilu 2009. Yang diprediksi justru sebagai pemicu utama antara pilihan re-konflik atau perwujudan damai secara berkelanjutan bagi Aceh. Wallahualam.
Banda Aceh, Maret 2009
Aceh Judicial Monitoring Institute
(AJMI)
Zulchaidir Ardiwijaya
Staff Riset
REINTEGRASI ACEH
Aceh Judicial Monitoring Institute (AJMI)
1. Sejarah Reintegrasi Aceh
Aceh telah mengalami masa yang relatif panjang dalam situasi konflik. Apabila hanya mengambil periodesasi situasi konflik secara vertikal yang terjadi antara pihak Republik Indonesia (RI) dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), setidaknya konflik Aceh telah berlangsung selama kurang lebih 3 (tiga) dasawarsa belakangan ini.
Situasi konflik di Aceh dalam durasi waktu selama itu, pada satu sisi mutlak dipandang sebagai suatu periodesasi yang negatif. Dimana setidaknya pada tingkat kesejahteraan, rasa aman masyarakat, dan wujud penegakan Hak Azasi Manusia menjadi jatuh pada titik yang sangat buruk. Sedangkan dilain sisi, situasi konflik di Aceh juga dapat dipandang sebagai sesuatu yang positif, tepat ketika referensi masyarakat akan situasi konflik dan penciptaan perdamaian secara berkelanjutan menjadi edukatif dan kontributif didalamnya.
Artinya disadari ataupun tidak, seluruh komponen masyarakat Aceh secara langsung telah mengalami upaya-upaya nelakukan transformasi konflik dan percepatan wacana. Yang secara langsung, telah menstimuli berbagai gagasan perubahan ke arah yang lebih progresif dan konseptual untuk kemajuan daerahnya mencapai sebuah cita perdamaian secara hakiki.
Perjalanan panjang Aceh dalam situasi konflik mulai mencapai titik terang setelah dicapai sebuah kesepakatan damai antar kedua belah pihak yang bertikai, yakni antara pihak RI dan GAM. Sebuah proses peace making yang diwujudkan dalam lembar nota kesepahaman/ Memorandum of Understanding (MoU) pada tanggal 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia, talah memberikan landasan yang mengikat secara langsung bagi kedua belah pihak. Untuk kemudian, sesegera mungkin diantara mereka secara bersama dapat mengakhiri konflik dan wajib tunduk untuk melaksanakan materi muatan MoU.
Pasca konflik Aceh, sebagaimana ditandai melalui penandatanganan MoU Helsinki tahun 2005 diatas, meletakkan program Disarmament, Demobilisation and Reintegrasi (DDR) sebagai tahapan program pasca konflik, yang didalamnya memuat tujuan jangka pendek dan jangka panjang.
Secara prinsip, penekanan utama pelaksanaan program DDR pada daerah pasca konflik, lebih menitik tekankan atau berdasar pada keutamaan istilah Keamanan Manusia. Program DDR ini telah dianggap dapat memberikan kontribusi dalam mengurangi rasa ketidakamanan manusia, baik bagi mantan gerilyawan dan masyarakat secara keseluruhan. Dengan kata lain, melalui pelaksanaan program DDR akan dapat merealisasikan pemberian kontribusi kepada sektor keamanan dan stabilitas dalam lingkungan pasca konflik sebagai tujuan jangka pendeknya, sehingga pemulihan dan pembangunan sebagai tujuan jangka panjang program, secara sekaligus dapat mulai berjalan.
Dalam pelaksanaan program DDR di Aceh pasca konflik, bersumber pada materi muatan MoU Helsinki yang telah disepakati oleh kedua belah pihak. Pelaksanaan Disarmament misalkan, dalam MoU tertuang pada point ke-4, yakni tentang Pengaturan Keamanan (Security Arrangement). Pada 3 (tiga) butir utamanya, yakni butir 4.3, 4.4, 4.9 setidaknya telah rinci mengatur dan menjelaskan teknis pelaksanaan disarmament.
Selanjutnya untuk program Demobilisasi, dalam pelaksanaannya tidak jauh berbeda, telah diatur juga dalam MoU pada point ke-4 yakni, tentang Pengaturan Keamanan. Setidaknya terdapat 4 (empat) butir utama yang secara rinci telah mengatur dan menjelaskan teknis pelaksanaan demobilisasi yang dimaksud, diantaranya terdapat pada butir 4.2, 4.5, 4.6, 4.7.
Kedua pelaksanaan program diatas, baik disarmament maupun demobilisation adalah sebagai tujuan jangka pendek. Yang dimaksudkan, untuk memberi kontribusi secara langsung pada sektor keamanan dan stabilitas dalam lingkungan pasca konflik. Sedangkan untuk pelaksanaan Reintegrasi, adalah sebagai tujuan jangka panjang program.
Reintegrasi sebagai bahagian yang tidak terpisahkan dari kedua program disarmament maupun demobilisation, pada tahapan realisasinya tetap saja bersumber juga pada MoU. Pada point 3 tentang Amnesti dan Reintegrasi ke dalam Masyarakat, terutama butir 3.2, telah secara eksplisit dijelaskan pengaturan dan pelaksanaan reintegrasi. Selain itu, salah satu butir secara spesifik menjelaskan dan memprioritaskan juga tiga subjek penerima manfaat program reintegrasi, yakni: a) mantan pasukan GAM; b) tahanan politik yang memperoleh amnesti; c) semua masyarakat korban.
Kendatipun telah tertuang dalam point MoU, reintegrasi yang bertujuan secara jangka panjang menuntut juga berbagai pertimbangan dan kelengkapan aspek yang menyertainya, serta komitmen penyediaan alokasi dana dari pemerintah pusat dan daerah. Yang kesemuanya, memerlukan pengaturan lebih lanjut dan memperhatikan kewenangan yang dibentuk secara proporsional. Dengan demikian, maka pelaksanaan program reintegrasi musti berjalan bersamaan di masa transisi damai Aceh dengan berbagai point kesepakatan lain yang tertuang dalam MoU.
Adapun secara substansi, terdapat 6 (enam) point didalam materi muatan MoU Helsinki 2005, sebagai berikut;
1) Legalitas Pemerintahan sendiri (self Goverment) yang memberikan jaminan pada partisipasi politik, ekonomi dan peraturan perundangan terkait lainnya, yang dianggap relevan berdasarkan pada pengaturan kewenangan bagi Aceh sebagaimana telah diwujudkan dalam Undang-undang No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA);
2) Penegakan HAM melalui kepatuhan Pemerintah RI terhadap kovenan Hak Sipil dan Politik (Hak Sipol) beserta Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (Hak Ekosob) serta pembentukan pengadilan HAM maupun KKR di Aceh;
3) Pemberian Amnesti dan Reintegrasi bagi semua mantan pasukan GAM, tahanan politik, dan rakyat sipil yang dapat menunjukkan kerugian yang jelas akibat konflik, hingga pembentukan Komisi Bersama Penyelesaian Klaim;
4) Pengaturan Keamanan pasca konflik yang ditujukan pada keberadaan pihak GAM, tentara dan polisi di Aceh;
5) Pembentukan Misi Monitoring oleh Uni Eropa dan negara ASEAN untuk memantau berlangsungnya program DDR pasca konflik di Aceh beserta pengaturan kewenangannya;
6) Terakhir adalah pengaturan tentang mekanisme Penyelesaian Perselisihan.
Berangkat daripada itu, maka reintegrasi sebagai tujuan jangka panjang dalam tahap membangun perdamaian (peace building) di Aceh pasca konflik, memerlukan komprehensifitas aspek yang dimandatkan dalam MoU. Atau secara lebih sederhana, reintegrasi mutlak mempersyaratkan 2 (dua) aspek dominan yang musti diprioritaskan, antara lain: a) jaminan atas situasi keamanan; dan b) mengedepankan keadilan distributif dalam pengelolaan bantuan sosial maupun ekonomi.
Dalam analysis demikian, maka untuk pengelolaan secara institusionalnya Pemerintah telah menghadirkan Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) sebagai pemegang mandat utama reintegrasi. Badan ini secara normatif diawali oleh Instruksi Presiden dan terbentuk melalui SK Gubernur, yang mengalami perubahan hingga 3 (tiga) kali. Sayangnya dalam perubahan yang dimaksud, sekaligus telah mengamputasi mandat dan kewenangan institusi BRDA dalam pengelolaan keuangan secara otonom.
Alhasil, BRDA sebagai pemegang mandat reintegrasi yang menetapkan kebijakan, merumuskan kebutuhan, melaksanakan program dan kegiatan, tidak mampu bekerja secara maksimal dalam memenuhi 2 (dua) aspek dominan diatas, baik dalam hal memberikan jaminan atas situasi keamanan, maupun mengedepankan keadilan distributif dalam pengelolaan bantuan sosial maupun ekonomi.
Masyarakat Aceh pada umumnya dan semua mantan pasukan GAM, tahanan politik yang memperoleh amnesti, maupun korban konflik pada khususnya, tentu menanam kekecewaan pada salah satu kausalitas kelemahan lembaga BRDA yang demikian, sebagai sebuah institusi pemegang mandat reintegrasi Aceh. Sehingga, sangat dikhawatirkan reintegrasi Aceh di bawah BRDA sebagai institusinya terancam gagal, dimana sekaligus memberikan sumbangan atas kegagalan paket MoU damai Aceh yang mustinya dapat terlaksana secara utuh (indivisibility).
2. Redefinisi, Reorientasi dan Konteks Permasalahan Reintegrasi Aceh
Aceh Pasca Konflik yang ditandai oleh sebuah pengakuan secara fakta (de facto) dan hukum (de jure) -nya melalui MoU Helsinki, mustinya jauh lebih membutuhkan perhatian dan waktu yang relatif lebih lama untuk diselesaikan. jika dibandingkan dengan, proses rehabilitasi dan rekonstruksi infrastruktur fisik Aceh yang hancur akibat bencana Gempa dan Tsunami.
Yang demikian merupakan sebuah keniscayaan, mengingat proses damai Aceh masih harus melalui masa transisi dalam tahapan menjaga perdamaian (peace keeping), kemudian menuju tahapan membangun perdamaian (peace building). Didalamnya senantiasa berkaitan erat dengan pembenahan atas berbagai bidang, baik bersifat material maupun imaterial yang telah hancur sebelumnya akibat konflik.
Adapun spirit serta kepentingan dalam mengawal proses damai Aceh agar dapat berjalan secara berkelanjutan, berangkat daripada sebuah pemahaman yang benar bahwa, “Damai bukanlah hanya milik segelintir elit Gerakan Aceh Merdeka (GAM) ataupun Pemerintah Republik Indonesia (RI) yang menandatangani langsung MoU. Akan tetapi, damai justru milik masyarakat Aceh disemua lapisan. Sehingga, mutlak bahwasannya untuk secara bersama menjaga jalannya massa transisi pasca MoU menuju damai Aceh yang berkelanjutan.”
Pasca MoU, yang kemudian ditindaklanjuti melalui proses pelucutan dan penarikan pasukan memang telah berlangsung, mantan kombatan dan masyarakat-pun mulai ada keyakinan bahwa proses perdamaian akan terus berlanjut. Kendatipun demikian, sangat disayangkan ketika memasuki tahapan Reintegrasi sebagai bagian daripada satu paket program DDR, yang sekaligus merupakan derivasi langsung daripada mandat MoU, nyatanya terjadi pembiasan atas permasalahan yang harusnya dapat segera di jawab.
Untuk mengetahui permasalahan yang dimaksud, maka sebelumnya kita perlu memiliki kesepemahaman tentang, “Bagaimana sebenarnya konsep reintegrasi secara ideal dan kontekstual di Aceh?” Harapannya sederhana, dimana sekurangnya dapat diperoleh re-orientasi yang jelas atas pelaksanaan program DDR di Aceh berdasarkan MoU, khususnya program reintegrasi. Dan untuk mengetahui secara pasti konteks permasalahan yang semustinya dapat segera dijawab oleh pihak-pihak yang terkait. Sekaligus, nantinya dapat menawarkan pilar damai Aceh berdasarkan pada pilihan program yang diambil secara lebih komprehensif.
Redefinisi Reintegrasi Aceh
Sebuah definisi yang paling dekat tentang Reintegrasi dalam konteks Aceh, sekurangnya terdapat dalam kaidah-kaidah Panduan Perlucutan, Demobilisasi, Reintegrasi di Aceh yang dibuat oleh ILO pada Desember 2005 yakni, Reintegrasi adalah sebagai sebuah proses di mana mantan gerilyawan (dan orang-orang yang bergantung pada mereka) memasuki kehidupan sipil dan bergabung kembali dengan masyarakat sipil melalui komunitas (baru atau lama) mereka.
Maka menurut pendapat kami, secara ideal konsep program reintegrasi di Aceh musti mampu memberikan pendekatan dari berbagai aspek, baik sosial, ekonomi, politik, hukum, dan lain sebagainya yang dianggap relevan sesuai dengan konteksnya. Sedianya, dimaksudkan untuk mempercepat terciptanya pra-kondisi memasuki atmosfer kehidupan sosial yang normal dan tertuju pada terciptanya situasi keamanan manusia (human security).
Perwujudan reintegrasi yang demikian, dianggap penting karena selalu mempertimbangkan adanya saling keterkaitan dari berbagai aspek pendekatan dan terdapat keutuhan (indivisibility) pelaksanaan program didalamnya. Dan tentunya hasil yang diperoleh dapat dipandang, jauh lebih memiliki komprehensifitas dalam rangka penyelesaian berbagai kerentanan konflik, yang secara dominan masih menjadi referensi utama bagi masyarakat Aceh pasca perjanjian damai.
Reorientasi Reintegrasi Aceh
Berdasarkan pada re-definisi program reintegrasi yang demikian, maka para pihak yang berkepentingan mustinya dapat menindaklanjutinya secara lebih jeli dalam menentukan penekanan (aksentuasi) pada aspek-aspek yang dianggap dominan, sebagai sebuah pendekatan atas pelaksanaan program reintegrasi secara ideal dalam konteks Aceh diatas. Artinya, bahwa pelaksanaan reintegrasi tidak boleh hanya sekedar menjawab kebutuhan material berupa bantuan ekonomi semata, tetapi juga harus mampu memperkuat insentif kelompok-kelompok lain dalam mendukung perdamaian.
Maka, menjawab dimensi keamanan juga mutlak diperlukan untuk mendukung proses reintegrasi, dan ketegangan yang sedang muncul ataupun yang laten adalah hal paling penting yang musti diperhatikan sebagai langkah strategis dalam merencanakan intervensi sosio-ekonomi lanjutan pasca-konflik, untuk memperkokoh pembangunan yang damai.
Perspektif kami memandang bahwa, konsep Reintegrasi di Aceh secara ideal menghendaki re-orientasi pada dua aspek yang kami anggap dominan bersandar pada tujuan terciptanya human security, yakni pada aspek keamanan dan sosial ekonomi, dengan penjelasan lebih lanjut sebagaimana berikut;
1. Pada aspek Keamanan, termasuk di dalamnya berhubungan dengan penegakan hak sipil dan politik. Yang berarti mempersyaratkan adanya pengakuan dan perlakuan yang sama kepada semua subjek hukum di muka peradilan tanpa terkecuali, serta dijaminnya peranserta masyarakat dalam ranah politik, termasuk akses dalam penentuan kebijakan.
2. Sedangkan pada aspek Sosial-Ekonomi, mempersyaratkan adanya jaminan keadilan distributif atas akses sumberdaya yang dimiliki, serta proses pemulihan Masyarakat Aceh pada umumnya dan semua mantan pasukan GAM, tahanan politik yang memperoleh amnesti, maupun korban konflik pada khususnya, yang dilakukan secara berkelanjutan melalui komitment penganggaran pada pos anggaran publik baik di pemerintah pusat maupun daerah.
Berangkat dari penjelasan definisi konsep dan reorientasi program reintegrasi diatas, maka terdapat spiral yang menjustifikasi bahwa, “program reintegrasi tidak dapat berjalan sendiri sebagai sebuah program tunggal,” yang kemudian cendrung dimaknai lebih lanjut secara sempit bahwa, program reintegrasi akan selesai dengan pemberian ataupun bantuan materi atau ekonomi semata pada subjek korban konflik.
Maka sungguh, program reintegrasi Aceh musti bersinggungan dan berjalan beriringan dengan pendekatan aspek lain yang sesungguhnya secara lebih jelas telah tertulis didalam materi muatan MoU Helsinki. Dengan kata lain, program reintegrasi adalah menjalankan secara utuh mandat MoU, baik melalui jaminan terselenggaranya pemerintahan Aceh melalui regulasi Undang-Undang Pemerintah Aceh dan terjaminnya partisipasi politik masyarakat dalam berdemokrasi; adanya Penegakan HAM melalui ratifikasi kovenan hak sipol dan ekosob serta pembentukan KKR dan Pengadilan HAM; diberikannya Amnesti serta terpenuhinya hak para mantan kombatan (GAM), tahanan politik maupun narapidana politik, maupun korban konflik; serta adanya konsistensi pada pengaturan keamanan dan reformasi sektor keamanan di Aceh.
Inilah gambaran umum analysis kami tentang adanya mis-pemahaman program reintegrasi oleh pihak-pihak elit yang menjadi masukan buruk bagi perjalanan program reintegrasi di Aceh memasuki tahun ke empatnya, sehingga telah berakibat pada memuainya rasa keadilan, modal sosial dan ekonomi bagi masyarakat yang berhak, yang semustinya telah dapat menjadi batu pijakan pada proses perdamaian Aceh secara berkelanjutan.
Dengan demikian, lebih lanjut kami melakukan identifikasi pokok permasalahan yang kian serius untuk memperoleh tanggapan guna membenahi program reintegrasi Aceh, yakni; Permasalahan pertama, tentunya tetap tertuju pada Institusi yang diberikan mandat penuh dalam perwujudan reintegrasi. Dalam hal ini, Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) menjadi fokusnya. Kemudian, permasalahan kedua adalah potret daripada dinamika sosial yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh.
3. Problematika atas Implementasi Reintegrasi Aceh.
Dalam implementasi program Reintegrasi Aceh terdapat beberapa problematika yang inhern. Perspektif pertama yang menekankan tinjauannya pada pendekatan secara institusional setidaknya telah menunjukkan beberapa kelemahan, diantaranya adalah:
1. Pembentukan Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) hanya dengan Surat Keputusan Gubernur. Kondisi ini, berakibat pada terbukanya peluang intervensi oleh struktur Pemerintahan yang lebih tinggi dari posisi Gubernur.
2. Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) belum memiliki kejelasan atas konsep strategisnya (blueprint).
3. Penekanan yang hanya tertuju pada aspek ekonomi unsich melalui konsepnya yang bersifat bantuan (charity).
4. Sistem Menejerial lembaga Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) yang lemah.
5. Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) belum berperspektif korban.
6. Bantuan ekonomi seringkali tidak tepat sasaran dan diikuti juga dengan realisasinya yang korup.
7. Adanya indikasi kuat telah diterapkannya Exit Strategi BRDA yang terkesan sebagai praktek cuci tangan dari permasalahannya yang menumpuk melalui finalisasi data korban konflik serta mekanisme komplain perorangan bagi korban konflik.
Sedangkan pada perspektif berikutnya, yakni tentang potret dinamika sosial yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh, menunjukkan juga beberapa temuan yang sekiranya bisa dijadikan sebuah catatan, yakni:
1. Eksisnya kekuatan ex-kombatan GAM yang bernaung di bawah koordinasi Ormas KPA dan partai PA. Mereka cenderung memperoleh kemudahan akses terutama dalam proses rehab-rekon, sehingga diakui ataupun tidak terjadi mobilisasi akses sumberdaya pada suatu golongan tertentu yang berakibat pada terjadinya segregasi sosial bermotif kesenjangan sosial dan ekonomi.
2. Belum semua mantan kombatan terutama Inong Balee mendapat bantuan reintegrasi. Sementara untuk milisi, yang tidak di atur dalam MoU justru mendapatkan bantuan.
3. Banyaknya masyarakat korban yang merasa diperlakukan secara tidak adil atas kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan pelaksanaan program reintegrasi, terutama tidak puas dengan pelaksanaan distribusi bantuan yang di ekspresikan melalui tuntutan keras atas pembenahan kinerja Institusi BRDA.
4. Meningkatnya kriminalitas yang bertendensi kepentingan Politik menjelang Pemilu 2009.
Dengan demikian, berangkat dari tujuh point kelemahan yang inhern dalam institusi Badan Reintegrasi Damai Aceh (BRDA) dan empat point catatan atas dinamika yang berkembang dimasyarakat pasca konflik serta akibat daripada pelaksanaan program reintegrasi Aceh, maka dapat dipahami secara lebih sederhana bahwa, proses reintegrasi Aceh terancam gagal.
Akutnya persoalan yang dihadapi didasarkan adanya kelemahan hukum secara institusional, kepincangan pada aspek reintegrasi politik yang meliputi di dalamnya adalah aspek hukum dan HAM. Kondisi ini hanya meletakkan aspek ekonomi sebagai pendekatan utama dalam konsep reintegrasi yang digulirkan.
Parahnya, pelaksanaan reintegrasi yang sudah memiliki kelemahan kewenangan, pincang dalam pelaksanaan, dimana hanya mengetengahkan satu aspek saja yakni aspek ekonomi. Nyatanya ditambah lagi dengan tidak tuntasnya pihak Institusi BRDA menghasilkan cetak biru reintegrasi Aceh. Sehingga, semua proses reintegrasi dimasa transisi yang sudah berjalan selama empat (4) tahun ini, cenderung mengalami kerentanan. Yang kesemuanya mengarah pada segregasi sosial di semua lapisan masyarakat. Artinya, situasi ini sangat bertolak belakang dengan idealitas reintegrasi yang sebenarnya.
Terakhir, memanasnya eskalasi kriminalitas bertendensi kepentingan politik yang diawali pada akhir tahun 2008 hingga saat ini, menambah panjang daftar masukan buruk bagi pelaksanaan program reintegrasi Aceh. Sedangkan disisi lain, semua komponen masyarakat Aceh saat ini sudah harus dihadapkan pada pemilu 2009. Yang diprediksi justru sebagai pemicu utama antara pilihan re-konflik atau perwujudan damai secara berkelanjutan bagi Aceh. Wallahualam.
Banda Aceh, Maret 2009
Aceh Judicial Monitoring Institute
(AJMI)
Zulchaidir Ardiwijaya
Staff Riset
Komentar